这些规则并未被纳入行政立法的范畴，导致它们缺乏有效的程序制约。

[5]有研究者根据目标的战略重要性和攻击者的能力建立了一个四象限的坐标体系。早在1996年，美国联邦调查局就与多达8300家企业建立公私合作伙伴关系，对包括供电站、桥梁以及建筑物在内的所有国家关键基础设施进行防护，共享有关网络与物理威胁的信息，防范恐怖袭击。

我国的政府体制和行政组织由计划经济时代的全能行政转型而来，部门化的表现更为突出。文章来源：《法学研究》2018年第6期。这就使关键信息基础设施安全所具有的公共属性得到了凸显。2015年2月6日，美国发布国家安全战略报告，强调要增强关键基础设施的恢复力。在全球化的经济格局中，供应链之复杂可想而知，对其进行审查是风险预防的重点。

[74] 以信息和技术能力为基础，美国在关键信息基础设施保护上的公私合作不断深化，从信息共享与分析，到共同识别、确定优先级和合作保护，共享物理与网络威胁、脆弱性、事件、可能的防御措施和最佳实践。[95]主要国家政府普遍重视风险沟通和交流，强调通过对共享信息的保密、信息共享后的免责制度、参与政府采购、提高公众信赖等方式激励私营组织共享敏感的安全信息。［责任编辑：乔楠］ 【注释】 *郑州大学法学院讲师，中国社会科学院法学研究所博士后研究人员。

[87]在法治环境评估中，质量管理不能仅依靠指标筛查，而必须向后延伸，贯穿于评估全过程。[79]参见姚建宗：《新兴权利研究的几个问题》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2015年第3期，第57、58页。如果没有项目对象变化的信息、相关人口和经济趋势等信息相配合，那么，对作为常规产出督导的一部分而收集的数据进行解释将十分困难。为便于经验操作，法治环境指标可以《宪法》及相关法律的权利规定为蓝本，借鉴《2014年中国人权事业的进展》的分类办法，[78]将法定权利分解为发展权利、人身权利等权利大项，并在权利大项内部分解出若干权利小项，比如发展权利可分为教育权、卫生权、就业权等。

[57]参见康兰平：《法治评估理论的跃升空间：实效法治观与我国法治评估实践机制研究》，《法制与社会发展》2017年第4期，第22、23页。法治环境评估多采取主观指标，以获取公众和利益相关者对权利保护状态的概括判断，而主观指标易受到受访者情绪、记忆和外部场景的干扰。

[25]开永丽、周夕又：《谁来评、评什么、怎么评、怎么用——〈四川省法治建设状况评估办法（试行）〉摘录》，《四川法制报》2015年7月22日，第4版。而这些法治供给集中体现在个体权利的践行之中。由于地域、文化传统和政治体制的差异，我国在与其它国家之间的交往活动中难免出现分歧与误解。例如，中国法治政府评估在行政执法一栏中既设置执法流程细化、执法信息平台建设情况等制度指标，也设置了执法人员清理状况、违法行为投诉体验情况等绩效指标。

与公权力的运作不同，不同权利是相对独立的、公开的和明确的，没有价值上的位阶关系或优先顺序，[35]在实践中也不存在隐性的运作逻辑。诚然，法治环境评估还处于探索阶段，有不少操作问题尚待解决，但任何新鲜事物都是在试错和纠正中成熟起来的。物理性孤岛导致行业、部门之间的数据共享成本增大，甚至会造成数据垄断。聚焦于法治供给上，人民群众的需求才是调配法治资源的决定性因素。

[25]而在法治环境评估中，法治中国建设就是力图建立起法治与公民生活之间的内在真切联系，更加看重法治的实效性及其对公民寻求生活意义的促进作用，[26]评估侧重于法治提供给人们的各种福利，以及社会风尚和法治氛围的总和。[69]一旦数据全部由专业机构操盘，并由其负责采集、整理与统计分析，评估者势必远离经验，所接触的信息大多限于制图术生产和加工完毕的数字或图表。

《四川省法治建设状况评估办法（试行）》就提出，把评估结果运用到干部选任、绩效考核、约谈整改等方面，实现以评促改既定目标。首先，指标设置失格，弱化待评对象的内在差异。

[39]王称心、蒋立山等主编：《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年版，第79页。[98]若能衔接大数据的资讯入口，法治环境评估或可超越技术局限，获取有突破性的成长。不同数据源的法治变量提供的信息都是不完整的，其中还蕴含着难以被观测到的法治信号。[14] 在评估内容上，法治实施评估偏重于权力规制的有效性，将公权力是否依法行使，是否有不作为或权力滥用情况作为考察要点。二、法治环境评估的权利性侧重——与法治实施评估的区别 无可否认，法治实施评估将整个法治实施过程纳入到制度与规范的约束之下，使得法治部署与规划的执行落实处于可控范围之内，具有积极的现实意义。[102]在这个转型过程中，人民群众的法治需求是衡量中国法治水平的根本标准，任何目标与规划、期待与理想都不能偏离这一标准。

而束缚则体现于，法治实施评估会持续进入规范层面，沿着政策法规的顶层设计、规范体系展开操作化，要么分类别、分领域对立法、司法等活动作出专项评估，[4]要么在评估方法上大做文章，以数据获取的技术革新突破现有范式。[61] （三）数据孤岛现象突出，限缩评估的可持续效益 任何评估都不可能穷尽所有讯息，解码法治环境还有赖于其它评估数据的支持。

法治环境评估则不同，它跳出法治实施的既定框架，站在法治需求侧，以法治实效反观法治实施的执行效能，审视制度介入是否契合不同地方的社会、经济与文化传统，是否符合公众和利益相关者的切实需求。正因如此，学者们也在不断呼吁和尝试其它形式的量化法治，以评估的多元化应对法治的复杂性，提高量化法治的包容性和应用效益。

以往评估实践忽略了法治环境评估的类型特征，存在忽视待评对象专属身份、与法治实施评估混同处理、数据孤岛以及评估质量管理半程而止等问题。[46] 中国正在从半核心区国家步入核心区国家。

[65]数据采集标准差异过大，导致不同项目生产的法治环境数据无法直接对接，增加了跨项目合作的技术难度。[1]参见张琪：《统计化：社会转型的另类向度——评刘新的〈中国蜃景〉》，《社会》2014年第2期，第216页。那么，能否有一种评估类型，既能保持量化法治的先进性，又能跳出对‘法治保持的原教旨主义的僵化理解，[9]不再囿于政法体制运作的绩效考核，在以实效为导向的法治位面从事知识生产，为国家干预提供更好的助益呢？ 本文关注的是近些年出现的部分法治评估项目，有别于以实施意见等官方文件为指导，以绩效考核为主的法治实施评估，它们以量化法治为名，采用统计技术，但并不围绕着法治制度运作的规范性与严格性展开，而是转向法治资源为公众权利实现提供的整体化环境。在监管主体上，评估者为避嫌可委托第三方独立展开调研，但自身不应脱离法治环境数据的生产场所，可转变为监管者角色，会同项目外的统计学、社会学专家，对数据作出甄别验证。

法治环境评估集中于个体化权利的满足与实现。现有法治环境评估以行政区划为集群单元，但样本区分度不显著：一是不同集群组别之间过于同质化。

在这方面，国际评估界已有先例，比如世界治理指标（WGI）就使用了多个数据源。即便形成可靠的数据资料，也不意味着从观察的结果中得出一个在逻辑上正确并包含着受观察者主观观点影响的‘意识的推论，[71]评估者须在多种可能性解释中作出选择。

钱弘道：《中国法治评估的兴起和未来走向》，《中国法律评论》2017年第4期，第53-58页。[90]参见赵鼎新：《社会科学研究的困境：从与自然科学的区别谈起》，《社会学评论》2015年第4期，第7-16页。

[52]二是同一个集群组内部未再次分组。以法治环境评估为参照，可在结果意义上评判法治实施评估是否适当可用。国内法治环境评估就存在此类问题，表现为： 其一，以行政区划为抽样单位，削弱集群组分布的异质性。在监管方法上，监管者可借助面对面访谈、计算机辅助访问、多级小组询问等方法，以点验面地作出实证复查，降低预期风险，减少不当耗损。

法治环境评估中的问题指标，需要随着公众和利益相关者的权利主张、关注焦点的变化而删减、增添或重组，[99]而评估活动对此无法自纠。[26]任瑞兴：《法治中国建设中的公民权利质量》，《中国社会科学报》2018年4月24日，第3版。

See The Word Bank Group, Doing Business 2014:Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises,11th Edition, The World Bank Publish,2014, p.20. [87]See Lee J.Cronbach et al., Toward Reform of Program Evaluation, Jossey-Bass Publishers,1981, p.5. [88]同注[31]，第158页。[72]然而，在该项目关于‘请不起律师问题严重程度的评价中，68.9%的受访人员认为当事人‘请不起律师现象较为普遍。

公众与利益相关者在不同权利的认知和使用上有所差别，应结合具体权利指标选定受访名单。例如，《四川依法治省指标体系（试行）》开篇指明，为科学评价依法治省目标任务的实施成效，根据《四川省依法治省纲要》的规定，结合实际，制定本指标体系。